新农村建设中扶贫领域农村基层干部职务犯罪探析

十八大以来，中央反腐的原则是“老虎苍蝇一起打”， “打老虎”的同时，也对“苍蝇”加大了打击力度。2015年，最高检部署开展为期两年的集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪工作，重点围剿农村“苍蝇”。同年7月，中纪委网站通报群众身边“四风”和腐败问题中曝光的131起案例中，涉及村支部书记、村委会主任的案件就有72起，超过处理总数的一半。立足于新农村建设的需要，国家不断加大对农村的投入，松滋农村发展日新月异。但与此同时，扶贫领域的农村基层干部职务犯罪呈高发态势，已经成为职务犯罪中不可忽略的组成部分。“十三五”期间，国家继续加大对农村发展的扶持力度，而农村基层干部职务犯罪无疑是新农村建设过程中的一大阻碍，故加强对农村基层干部职务犯罪预防工作显得十分重要。

一、农村基层干部职务犯罪基本情况

（一）基本情况

2014至2017年，松滋市人民检察院共查办涉农和扶贫领域职务犯罪26人。查办农村基层干部职务犯罪18人，占同期立案查办职务犯罪总人数的两成以上。2014年共查办农村基层干部职务犯罪5人，占总查办人数的19.2%。2015年共查办农村基层干部职务犯罪4人，占总查办人数的19%，其中新农村建设、惠农资金管理等涉农领域3人。2016年共查办农村基层干部职务犯罪4人，占总查办人数的14%。2017年共查办农村基层干部职务犯罪5人，占总查办人数的19.2%。

（二）主要特征

1.罪名相对集中，作案手段多样化。据统计，在2014年至 2017年查办的农村基层干部职务犯罪案件18人中，涉嫌贪污犯罪11人，占比 61%；涉嫌贿赂犯罪5人，占比 27.8%；挪用公款 2人，占比11%。在查办案件的过程中发现，贪污、挪用案件行为人多采用虚报账目、虚增数量、收入不入账等弄虚作假的手段骗取资金。例如，2016年，洈水镇金花垱村吴某等4人，利用职务之便，采取多种手段套取、骗取、侵吞多项国家专项资金共同贪污，其中包括：（1）采取虚开发票、伪造合同的方式套取移民后扶项目资金；（2）采取订立虚假合同的方式套取“一事一议”奖补资金、筹劳折资项目资金；（3）趁村级换届之机，共同私分、侵吞村集体资金；（4）采取虚开发票、伪造工资名单、虚报冒领的方式套取“绿满荆楚”项目资金。

2.涉案面广，重点涉案领域突出。从本地区近年来查处的涉农职务犯罪案件来看，主要发生在农村基础设施建设、通村公路修建、国家补贴资金方面。2016年洈水镇金花垱村贪污案件中，就是利用管理的职务便利，套取、骗取、侵吞国家移民后扶资金、“绿满荆楚”项目资金，共同贪污74483元。2015年，南海镇五朝门村党支部书记，利用自己在该村管理上的职务便利，多次收受村部建设工程承建方行贿，受贿数额达135000元。2016年，涴市镇双潭村村支部书记、主任，利用职务便利，收受通村公路建设工程工头行贿2万元。在村村通公路修建过程中，涴市镇村干部二人利用职务便利，共同贪污5.4万元、收受工程承包商贿赂4.1万元。

3.共同犯罪频发，窝案串案增多。涉案人员为获得利益，多利用职务上的便利相互勾结、共同作案。以村支书、村主任、村财经主任串通作案尤为突出。大家习惯性地认为农村基层干部“位低权小”，所以相关部门的重视度也比较低，但是随着社会主义新农村建设的深入推进等国家对新农村的投入加大，村干部经手资金日益增多，而这些人员往往是一人包揽村务，大量资金经手，随之而来就会引发职务犯罪。涴市镇成某、张某共同贪污、受贿案中，二人相互勾结、利用各自职权分工合作，在村村通公路修建过程中贪污专项资金、收受包工头贿赂。今年查处的斯家场赶子幽村贪污案中，村两届班子中有5人涉案，2人构成犯罪。总体来看，农村基层干部涉农职务犯罪的作案形式呈现出窝案、串案频发趋势，共同犯罪增多。

二、农村基层干部职务犯罪频发的原因

（一）农村事务繁杂，资金无保障

乡镇、村事务繁杂，所需资金远远大于国家财政拨款，公用资金不足，乡镇往往通过项目套取国家经费，村干部效仿，上梁不正下梁歪，导致村干部想方设法在外争取项目“跑钱”，进而套取远高于项目成本的资金，以弥补争取项目过程中的支出和政务开支；同时，“跑来”的钱也存在管理混乱的问题，套取的钱大部分不能正规入账，进而出现账外监管缺位，问题频出。

（二）法律制度不完善，打击力度不强

受贿罪作为基层干部频发的职务犯罪，现行刑法对于受贿罪的有关规定明显滞后，亟待完善。2000年全国人大常委会发布的《关于（中华人民共和国刑法）第九十三条第二款的解释》将农村基层组织干部职务犯罪行为正式纳入刑法调整的范围，而且作出具体规定，但仍存在一些不足。该《解释》只是规定了七个工作领域，范围相对来说比较窄，无法完全囊括农村基层干部涉农职务犯罪的全部领域，使得农村基层干部在该七个工作领域之外，利用职务之便，索取或非法收受他人财物的行为不能被检察机关依法追究相应刑事责任，而公安机关对农村基层干部涉及的非国家工作人员职务犯罪又涉及甚少，监督不够，一个主体的职务犯罪行为划分为检察、公安两个部门管辖，于监督、打击带来了障碍。

（三）财务管理不健全，“村账镇管”执行不严

新农村建设涉及到诸多行业和领域，中央和各级地方先后出台了众多政策措施，并投入了大量的惠农支农资金，然而相应的农村财务规范化、制度化管理却未能跟上。在相当多的涉农职务犯罪案件中，涉案农村基层干部正是利用了财务管理制度的漏洞而实施犯罪行为，农村财务管理制度的不健全，已成为引发基层农村干部涉农职务犯罪重要诱因。主要表现为“村账镇管”机制执行不严，现在从形式上都执行了对村账镇管，但镇财管所对村级会计账的管理也存在一些问题：一是监督脱节，很多都停留在一个记账员的水平，对收支的真实性缺乏核对监查；二是对账不及时，造成村级大量收支在账外运行，问题不能及时发现，甚至被掩盖；三是汇账记录过于简单笼统，账目不能清晰反映收支状况，使本应从账上反映的问题没有反映出来。

（四）责任制度有缺陷，监督机制不完善

村级财务上是书记一支笔，书记掌握决定权，财经主任是报账员，收支都要经其手，除此二人外，其他监督往往落实不到位：一是村级财务公开不及时，虚实情况村民难以发现、辨别；二是一些国家补贴或村级收入未公开，成为村干部弄虚作假的自留地，他人无法监督；三是村级收入不入账，虚报项目支出套取资金，形成账外小金库，成为村干部贪污、违纪乱支乱补的温床；四是乡镇财管所对村财务管而不严，责任制度有缺陷，过错追究不到位。同时，监管不力的现象也突出，对口上级主管部门监管不力，监督工作更多的是流于形式，对村级行政管理常处于一种“睁一只眼、闭一只眼”的状态。更有案例表明村干部同上级政府领导串通一气，同流合污，通过村干部“上交”好处费等形式，对农村基层干部职务犯罪包庇纵容。

（五）人员素质不高，法律意识淡薄

从农村干部选举层面来讲，一些地方由于缺少必要的引导和监督，致使一些法制观念淡薄、素质低的人员被选举到村基层组织岗位上，埋下了发生职务犯罪问题的隐患。一些村干部本身对政策的边界和法律的底线认识模糊，不能及时认识到自己的

行为已经触犯法律；还有的村干部，虽然知法、懂法，但自身素质差，拜金主义、享乐主义、封建特权思想严重，私欲膨胀，思想上认为“你给我好处我给你办事”，故意混淆贪污贿赂和人情往来的界限，变着法往自己腰包里捞钱。

三、农村基层干部职务犯罪防范对策

对农村基层干部职务犯罪的预防，必须采取多管齐下的措施和手段。在社会主义新农村建设的大背景下，应从经济建设、机制建设、法治建设及刑法对策四个方面来防范农村基层职务犯罪。

（一）加大扶持力度，加强经济建设

农村经济发展普遍落后于城市，国家对农村发展应给予大力的政策和资金支持，在国家支持下，农村也要积极寻找适合自身发展的道路，加强经济建设，提高农村经济发展水平，以经济发展推动社会文明的进步，降低职务犯罪案件发生率。从个人方面来说，农村基层干部的正常收入增加了，生活水平提高了，自然也就不会以触犯法律为代价来实施犯罪行为捞取好处。

（二）加强组织建设，完善管理和监督机制

1.完善村级财务管理机制。要建立健全农村财务管理制度，实行收支两条线，真正做到村务公开。建立村务档案，应当真实、准确、完整、规范。村委人员要认真履行财务手续和执行财务制度，堵塞财务管理漏洞。设置村务公开栏，向村民定期公开财务收支情况、重大项目建设等内容。定期培训财务人员，提高财务人员工作水平和自身素质，确保账务做到明晰。

2.构建有效可行的监督机制。建立以村民为基础的内部监督机制，定期进行村务公开，重大村务活动应当有村民代表参与。建立起由村民推选产生的村民监督小组，对村务决策、村务公开和农村基层组织工作人员廉洁性进行监督。提高村民参与村中事务的积极主动性，充分发挥自我管理、自我教育、自我服务。健全乡镇政府部门外部监督，明确乡镇政府对村委会监督职责。加强与农村基层组织工作人员对话，对重大事项进行全程跟踪，定期审计村务账务，走访乡村深入实践。乡镇政府加强自我反腐败教育，对监督事项、监督行为、监督机制进行明确规范，防止乡镇政府以监督为名干涉村民自治。

3.加强基层党组织建设。充分发挥基层党组织对农村建设的基础性作用，加强对村委人员的教育和管理。要完善村官选拔制度，严格对村委人员的管理，提高担任村干部的任职资格和任职条件。提高农村基层干部社会福利待遇，建立激励机制，综合考量其政绩及自身素质等各方面因素，采取奖金等多种方式进行奖励，使基层干部工作落到实处，使优秀人才真正参与到基层建设，建立一支具有较高素质的农村基层工作人员队伍。

（三）加强普法教育，打造阳光基层

1.培育法治意识和民主观念。对于基层干部，要深入普法，着重解决封建特权、贪图享乐等腐朽落后思想，为其建立起为群众谋福利、全心全意为村民服务的意识。开展警示教育，通过对身边职务犯罪人员的行为进行剖析，使广大基层干部汲取教训，提高其知法、懂法、守法的意识，增强抵御诱惑的能力。对于广大村民，要增强民主意识，让其真正参与到民主选举、民主监督、民主管理、民主决策；运用多种形式进行法律宣传，增强法制观念的培养和防范意识的构架，当遇到侵犯自身权利的事情时，能够用法律手段维护自己权利，做到敢发声，能发声，正确发声。

2.构建“村村通”下的“阳光基层”。在大信息时代下，信息网络已经成为公民与政府对话的重要平台。随着社会主义新农村建设项目的推进，农村经济的发展以及农民文化水平的提高，村镇网络普及化，实现“村村通”，使各种便民利民信息在第一时间通过广播、电视、网络传递到每家每户，对于国家补助项目资金情况、村内账目的收支情况等信息实现实时了解监督，让乡村级的“阳光政府”成为可能，让基层职务犯罪无所遁形。

（四）完善立法细则，发挥司法能动

虽然《刑法修正案（九）》出台后，修改了贪污受贿犯罪的定罪量刑标准，但随着钱权交易、权权交易形式的多样化，罪名上无法涵盖所有的职务犯罪类型，而且基层职务犯罪具有涉案面广、发现难、取证难等特点，建议正在制定的《中华人民共和国反腐败法》应单独一章规定农村基层组织工作人员职务犯罪，细化相关规定。当然，司法也应具有能动性，例如，《刑法修正案（九）》删除了对贪污犯罪的具体量刑数额，改为“数额 + 情节”，并同时考虑犯罪嫌疑人的认罪态度，极大地提高了司法审判的能动性。能动司法使得受贿罪与渎职罪被定罪的可能性、刑罚严厉性都大大提升，整个过程的预期刑罚成本升高，受贿的犯罪收益降低，刑法对策就对犯罪产生了“抑制”作用，从而为防腐败提供助力。